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易地扶贫搬迁困境及破解对策

摘 要:易地扶贫搬迁是脱贫攻坚“五个一批”中难度最大、政策性最强、标准最高的一批, 涉及搬迁群众就业、安居及后续发展等多个方面, 如果处理不好, 会造成诸多社会矛盾。针对这一情况, 笔者对河北涞源县和广西龙州县的易地扶贫搬迁工作进行了实地考察, 分析了两地易地扶贫搬迁中解决“搬得出”、“留得住”、“能致富”的做法、经验以及面临的问题, 提出了相应建议。

一、引言

近年来, 学术界对易地扶贫搬迁模式、政策执行情况、搬迁效果以及可持续发展作了多层面、多角度研究。从搬迁模式看, 在国家有关政策指导下, 各地采取集中安置和分散安置相结合的方式, 将搬迁工作与本地特色产业、旅游项目、小城镇和园区、中心村、新型社区建设等相结合, 引导搬迁群众向园区、景区、城镇和中心村集中, 形成了多样化的搬迁模式[1][2]。从政策执行看, 由于易地扶贫搬迁涉及主体较多, 面临着政策设计的理想化与实际操作的局限性、政策执行主体能力不足和职能部门间协调性欠缺、政策目标群体参与意愿和积极性不高、政策实践环境欠佳等问题, 影响搬迁工作顺利推进[3][4]。从搬迁效果看, 搬迁后大多数贫困户都能改善其生活状况。金梅, 申云 (2017年) 采用DID模型对云南省怒江州不同搬迁模式的贫困户搬迁前后生计资本变动状况进行政策评估, 发现易地扶贫搬迁总体上有利于提升农户生计资本[5]。从搬迁移民的可持续发展看, 贫困群众比较关注搬迁安置住房面积、就业以及相应的公共服务配套设施等。比如, 曾小溪、汪三贵 (2017年) 通过对中西部8省 (自治区) 16县2019户建档立卡搬迁户的问卷调查分析, 认为现有政策能够满足搬迁群众基本住房需求, 但群众对后续发展的支持政策需求强烈[6]。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》 (发改地区[2016]2022号) 指出, 到2020年, 通过“挪穷窝”、“换穷业”、“拔穷根”, 实现约1000万建档立卡贫困人口的搬迁安置。从当前来看, 易地扶贫搬迁工作的重点主要集中在搬迁“过程”, 即怎样解决“异地安置”问题, 但对搬迁后安置点的社会建设以及群众后续等问题的关注度还不够, 仍面临着一些现实难题需要破解。

针对易地扶贫搬迁中搬迁群众的就业安居、社区融入、权益保障等突出矛盾和问题, 本研究选取河北涞源和广西龙州作为调查样本, 对这两个地区易地扶贫搬迁运行模式及面临问题进行了深入分析, 以期为易地扶贫搬迁理论研究者和实践工作者提供借鉴。

二、易地扶贫搬迁运行模式分析

笔者于2017年4月、8月分别对河北省涞源县和广西壮族自治区龙州县易地扶贫搬迁工作作专题调研。相对而言, 这两个县是省级范围内易地扶贫搬迁任务较重的国定贫困县, 且二者的区位条件和自然资源禀赋差异性较大, 能较好地说明不同地区易地扶贫搬迁情况。

(一) 涞源县的“两区同建”搬迁模式

涞源县为国家级贫困县, 也是河北省易地扶贫搬迁任务最重的县。全县需要搬迁的建档立卡贫困人口27454人, 占全县贫困人口的47.4%, 外加同步搬迁人口16081人, 其搬迁人口占整个贫困人口的75%。在实际工作中, 涞源县坚持问题导向, 围绕关键环节, 采取了一系列措施。

1. 精准管理, 分批搬迁, 解决“搬得出”问题

一是摸清家底, 建立搬迁人口信息底册。涞源县研究制定了9种贫困信息统计表, 将43535人 (含同步搬迁16081人) 搬迁任务全部精准到户, 精准到人, 特别是对1人户作了严格摸底, 建立了详细的易地搬迁人口信息底册。

二是成熟一批搬迁一批, 分步引导贫困人口异地安置。按照有序推进、分步实施的思路, 涞源县易地扶贫搬迁分两批推进。第一批采取整村搬迁、集中安置的方式, 已经启动了县城、白石山等5个安置区建设, 整体搬迁28个贫困村、4443户、12617人 (含同步搬迁5870人) 。第二批搬迁采取集中和分散安置相结合的方式, 向中心镇、中心村**, 共建设43个集中安置区, 涉及123个村、10801户 (含同步搬迁3455户) 、30918人 (含同步搬迁10211人) 。

三是因人施策, 重点解决特殊群众安置住房面积需求问题。从政策规定看, 国家发展和改革委员会对易地扶贫搬迁住宅人均面积有着严格的标准, 即人均居住面积不能超过25平方米, 家庭成员核算以户籍为准。农村中很多1人户家庭, 现行25平方米的住宅面积标准很难满足他们的居住需求。针对这一情况, 涞源县采取特殊政策, 因人施策, 保障一人户家庭住房都能达到50平方米, 解决搬迁群众的居住需求。

四是用足用好增减挂钩政策, 以搬迁腾退土地复垦收益解决安置区基础设施建设问题。搬迁群众土地腾退流转方面, 国土部门结合土地整治规划修编, 将对所涉及村庄进行规划调整, 把搬迁村庄腾退土地全部纳入土地整治规划范围, 对搬迁村庄进行复垦, 结余指标向外销售, 指标收益用于农村基础设施建设和偿还易地扶贫搬迁贷款。

2. 两区同建, 科学规划搬迁安置点, 解决“稳得住”问题

为保障搬迁群众有事做, 涞源县按照安置片区和产业园区“两区同建”的思路, 移民小区建在哪里, 产业园区就跟进到哪里, 努力实现搬迁群众劳动力就业全覆盖。一是县城周边和景区周边搬迁。依托周边地区的产业布局, 在县城和白石山片区周边, 分别建设占地180亩和150亩的扶贫产业园区, 为搬迁群众提供就业岗位。二是在各乡镇中心镇、中心村安置区谋划产业园区。各乡镇党委、政府结合当地产业基础、产业布局以及周边县市主导产业, 积极谋划产业园区, 重点发展特色种植和养殖业;在每一个乡镇集中安置区, 至少建设一个手工业加工点和一个村级光伏电站, 努力为搬迁群众创造就业岗位。

3. 盘活各种资源, 提高贫困人口就业增收能力, 解决“能致富”问题

一是盘活人力资源, 提高搬迁农户就业能力。涞源县加大就业技能培训力度, 培训项目向易地搬迁区域倾斜, 力争让搬迁群众掌握一技之长, 实现“一人就业, 全家脱贫”。政府公益性岗位优先吸纳搬迁贫困户就业, 支持符合自主创业条件的搬迁户按标准享受相关扶持政策。通过实施退耕还林工程等, 让搬迁群众就地转为护林员。通过这些政策叠加, 有效解决搬迁群众的收入问题。

二是盘活土地资源, 让搬迁农户获得土地流转收益。对搬迁村庄复垦土地和村民原有土地进行整体流转, 引进安国市优质中草药种植、加工企业, 充分利用涞源县有利的气候、土壤条件, 发展建设中草药种植基地, 建设现代农业产业园区。贫困群众以土地、扶贫资金入股到企业并每年分红, 解决群众搬迁后种地难的后顾之忧。

(二) 广西龙州“易地扶贫搬迁+”模式分析

龙州是广西西南边陲的国定贫困县, 也是2017年广西计划脱贫摘帽的6县 (区) 之一。全县总人口26.8万。其中, 农业人口24.1万, 贫困人口5.08万, 贫困发生率21%。在实践中, 龙州县探索出“易地搬迁+驻边守疆+边贸致富”的扶贫模式, 主要做法如下:

1. 建立贫困户、贫困村、贫困县认定和退出评价体系, 精准识别贫困户

一是建立贫困户精准识别评分认定体系, 对贫困户分类帮扶。按照广西壮族自治区的统一部署, 2015年10月, 龙州县组织县、乡、村干部全面铺开贫困村、贫困户建档立卡工作, 建立了包含人均纯收入、住房、身体健康、劳动能力、子女入学、参保情况、致贫原因等几大指标的贫困户评分认定体系, 将贫困户分为“一般贫困户”和“低保贫困户”。通过建档立卡, 全县共识别出47个贫困村、1.4万户贫困户、5.08万名贫困人口, 其中异地搬迁人口11881 (建档立卡贫困户占90.7%) , 建立扶贫信息系统。

二是制定贫困户、贫困村、贫困县脱贫三类认定标准, 实施清单化管理, 确保精准摘帽。在国家脱贫标准“两不愁、三保障”的基础上, 龙州县制定了贫困县“九有一低于”、贫困村“十一有一低于”和贫困户“八有一超”的脱贫标准 (1) 。对照脱贫标准, 逐村逐户逐项建立横向到边、纵向到底的“任务清单”。2016年, 龙州县分两批开展贫困人口脱贫“双认定”工作, 经过“双认定”和广西壮族自治区的核查验收, 全县9559名贫困人口脱贫销号。

2. 科学选址, 依托“通往东盟的重要门户和陆路大通道”区位优势, 在边境建立边贸新城, 将“易地搬迁+边贸扶贫”有机结合, 引导群众向边境搬迁

一是发挥地缘优势。龙州县与越南接壤的边境线长184公里, 有水口和科甲2个公路客货运输国家二类口岸, 以及水口、科甲、那花、布局等4个边贸互市区 (点) , 依托紧邻东盟贸易边境地缘优势和口岸优势, 统一规划建设水口、布局、科甲等3个扶贫移民安置点, 建设水口、布局、科甲和横罗等4个边贸新城, 引导全县危旧住房改造和搬迁贫困户搬到边贸新城。

二是优惠政策积极引导。龙州县实施边贸优惠政策鼓励内地贫困人口往边境搬迁。 (1) 边民补贴政策。搬迁农户可享受0—3公里范围内边民每月130元的补助。 (2) 边贸进口商品免税额政策。搬迁农户可享受边民互市进口的生活用品免税额度每人每日人民币8000元的政策, 实际补贴每人每天约30元。 (3) 搬迁住房补贴政策。依据贫困程度, 由政府财政给予贫困户购房或建房人均2.6—3.4万元的差异化补助。

3. 将“边贸互市+特色产业培育+增收致富”有机结合, 建立边贸扶贫产业园, 筑巢引凤, 形成易地搬迁、产业发展、就业脱贫的全产业链

一是以扶贫产业园区为载体, 招商引资, 形成以坚果加工为主的产业链。龙州县通过水口扶贫产业园建设, 培育发展以坚果加工为主导的边境加工产业, 吸引加工企业创造就业岗位, 并推进外贸进出口、落地加工、仓储物流等产业集聚发展, 辐射带动边民就业增收。目前, 落户全县5个边境乡镇的外贸企业、加工企业、物流企业已为边民提供管理员、业务员、办公文员、清洁等工作岗位2000多个, 每人月工资为2000—8000元不等。

二是以边贸互市组和边民互市贸易 (2) 为主要抓手, 发挥边境小额贸易对搬迁群众的增收带动作用。龙州县已成立边民互市组231个, 引导1.87万边民 (含贫困人口4045人) 参与边贸运输、装卸、进出货物代理。其中, 通过边贸扶贫可实现年人均增收3000元左右, 边贸扶贫的脱贫率约占20.2%。

三是开展村集体经济建设工程。为了夯实贫困村产业发展基础, 龙州县统筹安排2350万元, 安排每个贫困村50万元作为村集体经济发展资金。贫困村将此项资金投入当地南华糖业委托经营, 每年获得8%的红利回报 (每年可获得4万元) 。同时, 南华糖业公司按照0.5元/吨支付每个贫困村甘蔗生产管理服务费。通过发展村集体经济, 每个贫困村的村集体收入可达2万元以上。

4. 创新政策、打捆兜底, 保障搬迁群众后续发展, 解除搬迁后顾之忧

针对搬迁后群众生产、生活稳定发展问题, 龙州县组织县直各部门研究出台针对搬迁群众后续帮扶方案。

一是开展健康扶贫工程。采取“识别+建档+管理”方式, 将建档立卡贫困人口全部纳入“新农合”和大病保险, 实现贫困人口全覆盖, 并对贫困人口新农合的住院补偿提高5个百分点;探索建立商业保险制度。龙州县政府采取向保险机构购买大病保险方式, 居民个人自付部分达到5500元以上的, 即转入大病保险;开辟“先诊疗、后付费”的绿色通道。县内各级医疗机构针对贫困户就医开辟“绿色通道”, 患者无须缴纳住院押金便可住院治疗, 特别困难患者可采用延期、分期付款方式办理出院手续, 保障贫困群众看得起病、住得起院。

二是开展金融扶贫工程。针对搬迁过程中“住房”和“就业”两大核心问题, 龙州县积极协调金融机构, 对扶贫生态移民农户, 每户发放3—10万元不等的小额贷款, 县财政给予全额贴息补助;对从事边境贸易的边民特别是贫困户, 发放小额贷款, 可实现年人均增收2000元左右。

三是开展教育扶贫工程。为了提高贫困户可持续发展能力, 龙州县采取义务教育助学金、寄宿生活补贴、营养改善、贫困生助学贷款等方式对贫困家庭子女教育进行补贴;采取“农家课堂”培训方式, 深入贫困村、屯开展种养殖等实用技术培训, 提高贫困户的技能素质。

三、当前易地扶贫搬迁面临的问题

从调研情况看, 两地在安置点规划建设、解决一人户住房、搬迁群众就业创业等方面, 探索出了一些成功经验, 但仍面临着一些共性难题。

(一) 人均住房面积25平方米的政策红线与搬迁群众未来住房需求相适应问题

从农村发展实际看, 现行人均25平方米的住房面积标准存在两方面问题:一是搬迁农户居住需求与安置住房面积供给不匹配问题。山区农村住户分布零散, 且每户居住面积相对较大, 安置小区通常按照城市社区标准建设, 尤其是对于一人、两人户家庭, 人均25平方米的住宅面积很难满足搬迁农户的实际需求, 增加了搬迁难度。二是现行住房标准与脱贫后群众后续居住需求相衔接问题。现行人均住房面积标准是针对当前经济社会发展条件下贫困人口设计的, 随着经济发展和贫困户能力的提升, 会对居住面积有更高、更好的需求。如果仅解决人均25平方米住房面积, 很多脱贫群众为了改善居住条件有可能会搬离安置小区, 就会出现很多“空心户”, 如果有大量农户搬离, 安置小区很可能会成为低收入群体居住的“空心社区”。

(二) 扶贫安置点产业发展与解决搬迁群众就业生存问题

一是产业发展对安置区的带动效应尚未显现。尽管涞源县、龙州县在安置点建设方面都有相应的产业园区或景区作为支撑, 但由于很多安置点的产业仅处于起步阶段, 一些产业发展的市场前景难以预判, 产业发展对安置点群众的收入带动效应并不十分明显, 如果难以实现产业促增收, 将会使得一些搬迁群众陷入新一轮贫困。二是不同区域的产业发展与安置点同步发展问题。安置点建设的目的就是通过产业发展带动群众增收, 但由于各地资源禀赋不同, 每个安置点配套的产业也各不相同。位于县城与景区周边安置点的产业园相比中心镇、中心村更具有区位、交通和人才优势, 对安置点的带动性更强;反之, 村镇级产业发展水平相对较低, 对安置点的带动作用较弱, 这不仅关乎搬迁群众的生计问题, 很可能会造成安置点之间发展不均衡。

(三) 易地扶贫搬迁安置点的“孤立化”与搬迁人口的“社区融入”问题

扶贫搬迁安置点多数为独立、集中的小区, 这种建设模式往往会造成搬迁贫困户社会交往“隔阂”:一是搬迁贫困户社会交往的空间隔阂。扶贫搬迁安置点多数设在县城或中心镇的边缘地带, 与市区有一定的距离, 且安置点基本是从不同地方搬迁来的贫困户和农户, 这种安置方式导致该群体在搬迁后的社会交往仅限于简单的“同质群体”的增加, 与周边市民的交往非常有限, 一定程度上会造成搬迁居民与本地市民之间的居住分化和阶层分化。二是易地扶贫搬迁贫困户的市民化 (社区融入) 隔阂。贫困群众搬进新社区面临着思想观念与生活、生产方式和交往方式的革新, 由于贫困户具有保守性、弱势性特点, 让其主动融入城镇 (新社区) 生活, 成为新市民, 仍面临很多障碍, 急需党和政府及社会各界给予关注, 从思想、生产和生活上积极引导。

(四) 整村搬迁与插花搬迁方式产生的农户土地权益保障问题

从调研情况看, 扶贫搬迁方式不同, 对搬迁后农户的土地权益处置方式有所差别:一是整村搬迁的“人离地离”方式。整村搬迁后, 农户的宅基地基本能进行集中复垦, 耕地实现统一流转, 尤其是搬到县城和景区周边的农户, 土地由合作社或农业公司流转经营, 农户获得租金收入, 也可以外出务工, 获得工资性收入, 这种福利增进式的搬迁方式更容易推进, 也能较好地保障农户的土地权益。二是插花式搬迁的“人离地不离”方式。插花式搬迁是针对不需要整村搬迁但有搬迁需求的贫困户, 将其迁往其他社区安置。贫困户迁出后, 仍面临着回原村务农困境, 外加农户宅基地分散布局, 腾出宅基地难以实现规模化复垦, 造成宅基地复垦难和土地耕种不便问题, 土地权益较难保障, 这也是很多农户不愿搬迁的原因之一。

四、对策及建议

综上所述, 易地扶贫搬迁过程中面临的一些现实障碍, 需要中央和省级层面给予政策扶持及指导, 才能更好地保障搬迁群众安居乐业。

(一) 因地制宜, 实施安置点住宅面积弹性化管控政策

在扶贫搬迁安置点建设方面, 应突出三个要点:一是实施住宅面积弹性化政策。考虑到农户居住的实际需求, 中央或省级层面应对安置点人均住房面积标准采取弹性化管理方法, 即根据不同农村地区住房结构和居住条件, 在现有25平方米标准基础上, 设定20%的弹性, 来适应当地农业生产特点、民族风俗和居住习惯。二是充分结合农村危房改造项目, 对贫困户“宜改不迁”。对于村里零散分布且居住条件差的贫困户, 可以依托农村危房改造项目实现房屋就地翻新, 使贫困户能够在原住地改善居住条件, 避免因搬迁“人地分离”造成的诸多生产、生活不便。三是完善健全易地扶贫搬迁安置点建设考核方式。从国家发改委对于扶贫搬迁安置点项目验收指标看, 主要偏重安置小区工程建设, 较少涉及扶贫搬迁后贫困户生产、生活能力指标, 为此可增加与安置小区生活、生产相配套的设施和功能类指标。

(二) 借“势”发展, 将易地扶贫搬迁与区域特色产业发展相结合, 有序引导搬迁群众适度向“园区、景区、城区”集中, 筑牢产业基础

在实际工作中, 各级政府要树立以“扶贫搬迁”为载体提升贫困群众整体福利和幸福指数的理念, 提升搬迁农户技能素质, 重塑形象, 分享发展红利及成果。

一是借“大景区”优势, 有序引导搬迁群众向景区周边集中。一般来说, 贫困地区旅游资源丰富, 生态环境优美, 应借助旅游资源禀赋优势, 引导搬迁群众向景区周边集中, 采取“景区+贫困户”、“景区+安置点”联动发展方式, 让搬迁群众步入旅游业发展快车道。二是借“产业园区”优势, 有序引导搬迁群众向园区周边集中。以贫困县产业园区为载体, 适度引导搬迁群众向园区周边集中, 采取在搬迁安置点建加工基地的方式, 将一些工业品、农产品等初级加工环节交由搬迁农户完成, 让搬迁群众参与到产品加工环节, 通过就业带动增收。三是借“城区”发展优势, 将易地扶贫搬迁与房地产去库存相结合。鼓励符合条件又有意愿的贫困地区群众搬迁至县城或城镇进行集中安置, 就地实现城镇化。

(三) 加大产业培育力度, 增强扶贫搬迁群众的就业增收能力

产业是保障搬迁群众就业增收和后续发展的动力支撑。一是科学、合理做好安置点产业发展规划。应从中长期角度审视安置区产业发展的内部优势和劣势、外部机遇和挑战等, 全面、系统地思考后续产业发展策略, 包括重大任务、重点工程、空间布局安排以及行动计划等, 做到产业项目精细精准落地。二是发挥区域主导产业的带动作用。充分利用贫困地区主导产业优势, 积极发展与主导产业链条相关的加工、运输、零售业, 通过延长产业链让贫困户参与到产业分工中, 解决搬迁农户就业问题。三是围绕“增收”做文章, 建立扶贫产业项目与贫困户增收挂钩机制。产业是扶贫搬迁贫困户的收入支撑, 起着稳定器作用, 应整合贫困户各类资源, 采取扶贫资金 (土地) 入企、入社的方式, 建立贫困户增收长效机制, 确保贫困户有稳定、可靠的收入来源。

(四) 建立安置点社会矛盾预警和调处机制, 提高社区文化建设水平, 培育新市 (农) 民

安置点作为新移民的**区, 应结合搬迁农户的特点, 注重社区文化建设, 警惕各种社会矛盾萌发, 加强和谐社区建设。一是加强安置小区文化设施建设, 完善社会公共服务体系, 提高搬迁群众文化素养。建立以财政为支撑, 政府、社区和搬迁群众共同参与的社区文化建设机制, 尽快使搬迁农户融入到当地生产、生活, 为搬迁群众融入新社区提供良好的设施环境。二是采取多种喜闻乐见的方式, 加大安置小区文化宣传力度, 让搬迁群众主动融入社区生活。充分发挥社区管委会、当地新闻媒体等宣传媒介作用, 通过定期举办各种形式的社区文化宣传活动, 吸引搬迁群众参与, 不断转变搬迁农户的传统观念, 增强归属感, 营造和谐社区文化。三是建立安置小区社会矛盾预警和调处机制。建议政府在搬迁贫困户相对集中的安置点设置矛盾纠纷调解处, 制定社会矛盾预警方案, 由专业人员负责监测和解决安置小区民众的突发性问题, 尤其是搬迁后农村权益保障产生的各种矛盾, 营造和谐的生活居住环境。

(五) 加强政府对安置点建设的全过程管理, 出台配套性安置政策, 降低搬迁农户生活成本

一是加强安置点项目建设监管, 提高安置区建设的质量和水平。应以安置点建设为契机, 结合当前美丽乡村、特色小镇建设, 设计建设适合搬迁农户生产、生活且具有地域特色的新型社区, 切忌搞“一刀切”。二是加大政府对搬迁农户后续权益落地的督导力度。搬迁农户宅基地、耕地流转过程中涉及多方面利益, 尤其是土地流转环节, 需要政府有关部门加强指导, 保障搬迁农户的各项合法权益。三是创新政策支持方式, 做好安置点搬迁农户住房补贴工作。根据搬迁群众意愿, 政府部门应对自购商品房、自建房、购买安置房等采取不同的补贴政策, 让搬迁群众有能力搬得出。四是出台配套性政策, 降低搬迁农户生活成本。针对搬迁贫困户配套出台金融、土地、用电等优惠政策, 以及后续管理、社会保障、公共服务等制度机制, 构建包含医疗、养老、教育、金融等多重保障体系, 确保每一个搬迁农户搬得出、稳得住、住得好、活得美。