近日，省委办公厅、省府办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，拉开广东省农地“三权分置”的改革大幕。农村土地确权登记作为“三权分置”的基础性工作，是明确农村土地所有权归属、稳定农村土地承包关系的前提，也是更好维护农民集体、承包农户和经营主体权益的途径。

  当前，广东省农村土地确权攻坚正酣，随着确权工作的深入推进，土地权属、承包合同、边界争议、土地流转等矛盾纠纷日益凸显。各级党委政府、职能部门，在实践工作当中，敢啃“硬骨头”，敢闯“深水区”，基层的一些历史遗留问题和潜在涉地纠纷，通过乡村调解、县市仲裁、司法保障等途径逐步得以解决。尤其是一些镇村干部敢于直面问题，充当排头兵、救火员，尽可能把矛盾化解在基层，把问题解决在当地，把隐患消除在萌芽，确保全省农村土地确权顺利推进和农村社会的和谐稳定。截至9月17日，全省累计完成实测面积3813万亩，实测率104.42%，颁证881万本，颁证率80.46%，依托土地确权工作成功化解涉地存量纠纷4816宗，为确保今年完成80%以上，明年100%完成确权任务打下坚实基础。

  为“疑难杂症”找到“妙方”

  江门市积累“解题”经验 化解矛盾纠纷

  个别村、组土地所有权边界纠纷，“代耕农”“出嫁女”等特殊人群需地矛盾，项目征地、“小调整”等涉地问题……这些都是农村土地承包经营权确权登记颁证（下称土地确权）工作中的“硬骨头”，一些地区正是因为这些“坎”没有顺利迈过而使得工作进展缓慢。

  作为我省土地确权工作走在前列的地方，江门就迈过了这些“坎”，为这些“疑难杂症”找到“妙方”。例如，针对“小调整”问题，江门各地分别探索总结“确地流转”“固化到户”“确地确利”等形式，“一村一策”进行化解处理；针对“出嫁女”问题，蓬江区、新会区、台山市等出台有关农村集体经济组织成员界定的意见，以政策文件的形式，理清“出嫁女”界定难题，保障其合法权益……

  难题得到破解自然推动工作前进。据统计，截至9月17日，江门市全面开展土地确权工作，共完成实测耕地面积249万亩，实测率111.43%；颁发证书47.6万本，颁证率82.81%，居全省第7位。而在土地确权探索中，江门市各级党委政府和职能部门“敢啃”、敢干，梳理、总结出多种具备可复制性的“解题”经验和典型。

  “小调整”调出“出嫁女”解决之道

  江门市新会区是全国农村综合改革示范试点地区，也是我省农村土地承包经营权确权登记颁证试点地区。

  此次农村土地确权之前，农村承包地“小调整”在新会区各镇比较常见。“有的地方三年一调整，有的地方五年。”江门市农业局经管科负责人介绍。

  睦州镇于2014年迎来“调整年”，而也就在这一年，新会区被纳入我省的土地确权试点。

  “这是机遇。”在睦州镇相关负责人看来，以土地确权为契机，通过整体层面的统筹，推进解决“小调整”“出嫁女”等部分历史遗留问题。

  比如长期存留的“出嫁女”问题。此前，部分农村地区以村规民约的形式，对于已经出嫁的农村妇女，即使户口仍留在原籍，在村中仍然不再享受村里的土地权益。

  新会区睦州镇莲子塘村村民叶莲凤（化名），2012年嫁到睦州镇临近的村庄，户口并未从莲子塘村迁出，而按照莲子塘村此前的村规民约，她在出嫁一年以后，在莲子塘村将没有田地，而在她所嫁的村庄，因为没有户口，也没有分到田地。这让叶莲凤成了“失地”农民。

  据睦州镇农办负责人介绍，在约2000人的莲子塘村，像叶莲凤一样的“出嫁女”共有104人，全镇共有1388人，“她们听说要土地确权了，很多人都提出‘要地’的诉求。”

  “这个问题必须要解决。”江门市农业局副局长钟国活说，为此他们与新会区经过多次调研，征求法院、妇联、法制局等多个部门的意见，最终于2015年，出台《新会区农村土地承包经营权确权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》（下称《意见》）。

  《意见》认定：“‘出嫁女’及其子女户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，就属于农村集体经济组织的自然成员，无需表决。”《意见》还明确表示，任何组织和个人不得以结婚、离婚、丧偶以及婚后生育子女为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍，在政策层面上保障“出嫁女”的土地承包权益。

  也正是《意见》的出台，叶莲凤如今在莲子塘村拥有0.4亩“口粮田”，这让她感到非常高兴。

  对于这样的结果，睦州镇人大一负责人表示超出了他的意料，“我做了那么多年的农业农村工作，‘出嫁女’问题一直悬而未决，没想到借着土地确权这个机会给解决了。”该负责人说。

  “分步走”走出政策执行之路

  “起点是‘出嫁女’，但终点不是‘出嫁女’。”钟国活说，《意见》的出台，最初是在土地确权过程中为了解决“出嫁女”问题，但到后来它并不仅仅是为了解决土地确权工作中“出嫁女”的问题，借机理顺“代耕农”问题就是其中之一。

  据新会区相关负责人介绍，新会区有代耕农340户，共1478人，考虑到代耕农曾为当地农村经济发展作出贡献，新会区在土地确权中提出，在2003年12月31日前将户口迁入本村的代耕农，将被认定取得村民资格。而不在此范围内的代耕农，也将获得优惠承包土地等政策倾斜。针对“代耕农”问题，蓬江区出台指引，明确在2016年12月31日前将户口迁入本村的代耕农，将被认定取得村民资格。

  《意见》充分保障了“出嫁女”“代耕农”“入赘男”等特殊群体的权益，更为新会区乃至整个江门市的土地确权工作扫清了诸多障碍。

  尽管如此，《意见》的实施并非一帆风顺。

  睦洲镇政府一负责人就表示，刚开始，多数村民不赞成“出嫁女”享受土地承包权的权益。为此，在推行政策时，睦州镇分三步走，即第一，统一处理意见，明确了“出嫁女”是村集体经济成员，依法享有其合法权益，明确了其权益是法律明文保障的，并不需要村集体组织任何形式的表决通过，将“出嫁女”在专项工作中的权益保障问题作为基本原则、工作底线执行；第二，加强宣传教育，重点利用“一村居一律师”平台，通过顾问律师为村民进行专项普法教育；第三，敢于动真碰硬，坚决纠正个别村组的不依法行为。

  如今，新会近万名“出嫁女”和本村村民一样，享有对集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利。

  专题研究破解承包地权属纠纷

  由于出国人口多、外出务工多、项目征地多、“小调整”多、“出嫁女”多、“代耕农”多等诸多复杂情况并存，全省各地的确权难题在江门市都有所体现，“出嫁女”“代耕农”只是其中的一部分。

  承包地与国有土地、林地重叠争议的问题，曾一度困扰台山市的承包地确权工作。以川岛镇为例，目前川岛镇共有1275.62亩指界承包地与林权重叠，涉及农户数1019户；共有20.59亩指界承包地与国有土地重叠，涉及农户数31户。农户强烈要求这部分承包地确权，造成矛盾隐患较多，若处理不妥当，会引发社会不稳定，也影响确权工作整体推进。

  为此，台山市于7月25日、26日召开两次专题会议进行研究，以是否发放过国土证、林权证，是否曾给予农民经济补偿为标准，综合确定土地归属。

  对于承包地与国有土地重叠问题，已发国土证的地块，要以发证为准。预征地块以当时是否已给予农民补偿为标准，经核查当时已经补偿给农民的，为国有土地；当时未作经济补偿的，将承包地确权给农民。

  对于承包地与林地重叠问题，先核查该地块有无林权证，再看其现状，如果是十分明显的错误，可作为山林纠纷，由村林地权利人填报林地变更相关资料报林业局审批。如已取得林权证的，或取得县政府林地证明的，或在县数据库显示是林地的，则为林地。已核准为林地的地块，如现状为农田或水塘的，可以报林业局调整；如现状为种植林木的，则不可调整。

  纠纷调处案例

  肇庆市德庆县土地调整纠纷调解

  官圩镇红中村新村村小组1999年二轮土地承包后，在2000年和2005年各进行了一次土地小调整。在开展土地确权过程中，有5户村民要求推翻历次小调整的结果，要以1999年各户田亩和地块进行确权，并到县信访局上访。德庆县立即启动协调联动机制，组织农业、信访、司法、民政、镇政府等部门，组成工作组，协调联动。经查，该村2010年召开过村民会议，规定从2010年至2029年不再作小调整，直至承包期满，该5户户代表当时均签名同意。工作组会同镇维稳中心、驻村法律顾问，多次上门做细致的思想工作，明确本次土地确权坚持“尊重历史、正视现实”的原则。县镇决定通过民主协商、村民决议的方式解决矛盾纠纷。经开会表决，有94.8%的代表同意按现状进行确权颁证。5户村民通过这次表决会议，认识到绝大多数村民的意愿，也认识到自己存在的狭隘思想，息诉罢访，并参加确权颁证工作，该村现已完成土地确权颁证工作。

  梅州市梅江区土地权属纠纷调解

  长沙镇澄滩村杨屋村小组二轮土地承包共6户，23人，承包面积24.98亩。在2015年开展土地确权过程中，由于二轮承包台账遗失，老生产队长去世，有2户对部分承包地块是个人承包还是集体机动地有异议，导致该村小组确权方案无法通过。在之后的两年时间里，镇、村干部多次上门做工作仍然没有进展。随着全区土地确权工作的深入推进，为确保土地确权不漏户，2017年3月，由区、镇确权办和村干部组成工作组，再次到该小组召开村民户长会，讲解土地确权政策，帮助他们分析主要矛盾和问题，在不违反土地确权相关政策的前提下，重新提出各户基本能接受的确权方案，经过耐心细致做工作，杨屋村小组终于通过确权方案。

  清远市阳山县农户迁居纠纷调解

  原黄坌镇高陂村水圳小组王宝新（化名）一家于2006年迁入阳城镇雷公坑村，但并没有取得该村的承包地，本次确权时原户籍地水圳小组以其户口迁移不在本村为由将其承包地收归集体，当事人要求将原有1.6亩承包地确权归还自己。镇政府、村委会及时到村小组进行调解，依据《农村土地承包法》中“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”的规定，村小组已将当事人原有1.6亩承包地确权归还。

  阳江市阳东区土地流转纠纷仲裁

  阳江市阳东区塘坪镇朋江村大什经济合作社于1996年1月18日，以农业税为承包款的形式共发包20.062亩的土地给被申请人冯亮（化名）搞种养业，拥有长期使用权和管理权。2004年以前，被申请人均能履行合同，缴交承包款。自2005年起国家免征农业税后，大什经济合作社多次向冯亮追缴承包款无果，寻求镇司法所调解也无效，于是在2013年，向阳东区农村承包土地仲裁委员会提出仲裁申请。仲裁庭经庭审质证，审理查明有关事实，依据有关法律法规裁决如下：

  一、被申请人冯亮在本裁决书发生法律效力之日起十日内补缴大什经济合作社18176.4元。（理由是根据法律规定，土地经营权的流转必须遵循“有偿”的原则，虽然2005年起国家免征农业税，但免税对象是拥有该土地的农村集体经济组织成员，而冯亮非本集体经济组织成员。）

  二、裁定发包方与冯亮签订的《旱坡地转让合同书》的承包期限从1996年1月18日起至2029年12月31日止。（理由是根据法律规定，耕地最高承包期限为30年，但双方合同约定长期承包的条款超出了法律规定，违法、无效。）

  三、裁定冯亮从2014年起每年支付大什经济合作社承包费1530市斤稻谷。

  纠纷调处指引

  省确权办高度重视农村土地确权矛盾纠纷调处工作。建立农村土地确权问题库，广泛收集、梳理和分析各地确权工作碰到的问题，对共性问题及时进行专题研究、寻求破解之策，对个性问题分类突破、逐个解决，及时指导各地化解矛盾纠纷。依托广东农村政策研究中心、华南农业大学国家农业制度与发展研究院等的专家团队，对有关问题进行深入研究，根据现有法律法规、政策精神并结合广东实际，提出解决问题的思路与对策。

  广开渠道，及时为农民答疑解惑。通过12316三农电话、广东农业微信公众号、广东农业信息网、信箱留言等渠道，及时收集回复农民的有关咨询和问题反映。印发土地确权宣传小册子、《广东省土地承包经营权确权登记颁证问题解答60问》等资料，通过各种渠道派发给农民。

  指导各地加强农村土地承包调解组织建设，支持乡镇设立农村土地承包调解委员会、村组设立调解小组或指定专人调解，实行村组土地承包经营纠纷调解负责制。引导当地通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道，就地就近解决农村涉地历史遗留矛盾纠纷，做到小问题不出村组，大矛盾不出乡镇，确保农村社会和谐稳定。

  要求各市、县（市、区）、镇（街）设立确权举报电话，落实专人管理，保持电话畅通。要求各市举报电话在公共媒体公开，辖区内每村公布。

  纠纷化解途径

  《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”该规定明确了调处农村土地承包经营权纠纷有以下几种途径：

  1.当事人协商，村镇调解

  土地承包经营权纠纷大多发生在农村集体经济组织内部成员之间，纠纷发生后，双方在互相谅解的基础上，以不损害其他人的利益为前提，自行协商，自行解决。发生纠纷时，基层组织和确权机构应该鼓励和引导各方用协商的方式化解纠纷，并根据协商一致的结果进行确权。

  对于农户之间无法通过协商解决的争议，可以由村党支部、村委会、村集体经济组织，或乡（镇）人民政府、相关政府主管部门组织调解，提出可行的调处方案。

  2.申请农村土地承包仲裁机构仲裁

  《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对土地承包经营纠纷的仲裁程序和基本规则作了详细的规定。

  根据第二条规定，可以提请仲裁的农村土地承包经营纠纷包括：

  （一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；

  （二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；

  （三）因收回、调整承包地发生的纠纷；

  （四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；

  （五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；

  （六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

  因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。

  3.向人民法院起诉

  根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：

  （一）承包合同纠纷；

  （二）承包经营权侵权纠纷；

  （三）承包经营权流转纠纷；

  （四）承包地征收补偿费用分配纠纷；

  （五）承包经营权继承纠纷。

  集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

  集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。