在徐州市铜山区城管监察大队案件处理中心，每起案件的卷宗全部记录在案。

三人执法已成为铜山城管“标配”，队员们拍照固定证据、做笔录等各司其职。

9月10日，在徐州市铜山区同昌路上经营批发部的店主权先生接到了一份来自城管部门的《行政处罚决定书》，因店外摆放，他被处罚300元。这份决定书上，除了时间、地点、违法行为等文字情况介绍，还配上了两张店外堆放货物的照片。

不过，在城管队员上门送达文书之前，权先生并没和他们照过面，那两张照片则是数字化城管系统通过摄像头远程拍摄的。与以往暂扣物品等执法方式相比，这样的文明执法方式权先生更“买账”。收到《行政处罚决定书》后，他当即便去交纳了罚款。

去年以来，徐州铜山区城管局创新工作思路，总结出“固定证据、送达文书、申请执行”执法三步走，提炼了“强制不如法治、嗓门不如快门、力气不如底气”的执法心得。城管队员开着皮卡车、强制拖走商户经营工具的情况没有了；取而代之的，是佩戴执法记录仪、手拿照相机、带着执法文书来和商户交流的城管执法新形象。

人民网了解到，早在2011年，江苏就率先提出了“法治城管、百姓城管、科学城管”理念，铜山“法治城管”的实践则找到了一条现实路径，得到国务院法制办、江苏省住建厅、省法制办的肯定。

变革执法模式 以法律文书代替物品暂扣

清理占道经营的路边烧烤摊，食客们觉得城管部门是多管闲事，甚至骂骂咧咧；另一边，摊贩只是一味搪塞，拒不配合执法。附近的居民又觉得，占道经营的烧烤点不仅影响道路整洁，而且到半夜还不消停，城管部门去哪了？2014年，时任铜山区法制办主任的胡清华兼任区城管局局长，面对这样的执法困局，他一度很是苦恼：城市管理究竟该怎么管？

“在城市管理过程中，没有谁和谁是真正对立的。”胡清华觉得，之所以在城市执法过程中出现某些对立，还是因为没有更好的方法。他决定放慢步子：“占道经营的烧烤点总是清理不掉，那就先放下来、不清了。退一步，我们先把违法证据固定好。”他指的违法证据包括现场照片、谈话笔录，并制作成执法文书送达摊贩。

“商家为了降低经营成本，扩大经营场地，所以选择占道经营、店外经营。那我们就要增加他的违法成本，对其予以罚款，并且按程序送达处罚文书。”固定证据、送达文书的执法流程在胡清华心里有了雏形。在他看来，以送达处罚文书的形式代替过去的暂扣物品，更具威慑性。当接到罚单后，每个人都会有无形的压力，“不管罚多少钱，这体现的是法治的权威”。

9月5日下午，在铜山区上海路附近，齐健、窦怀顺、刘鹏涛组成的执法小分队正在对沿街商铺进行巡查。他们三人中，窦怀顺负责拍照固定证据、刘鹏涛负责做笔录。一旦发现业主的违规、违法行为，执法队员不是出手阻止，而是第一时间拿出相机拍照固定证据。执法过程中，执法记录仪全程录像，整个执法过程全部记录在案。随着近几年数字化城管建设的不断完善，铜山还探索实施了非现场执法方式，将数字化城管系统采集到的资料作为证据固定。

光有证据没用，关键还得要落实整改。“过去我们对执法队员的要求是20秒内要完成暂扣，不然一旦超过20秒发生冲突的概率就会大大增加，市民们就会来围观。”铜山区城管局督查科科长刘浩坦言，过去最简单传统的处理方式就是扣押物品，对队员们执法的要求就是“短平快”，这往往也最易造成肢体冲突，发生暴力抗法的环节。

在法治城管的大理念下，以前简单粗暴的执法方式被送达文书这一执法流程取代。固定证据后，执法人员会第一时间向业主送达行政处罚事先告知书，业主在收到告知书后，可以在三日之内提出陈述申辩。陈述申辩期满后，如果还未对违规行为进行整改的，也没提出陈述申辩的，视为放弃权利，当事人将收到行政处罚决定书。

法律文书下发了，如果业主拒不接受处罚，怎么办？铜山法治城管的“链条”并未终止于送达文书这一环，而是把终端放在了法院。遇到拒不执行处罚决定的，由铜山区城管局向人民法院申请非诉执行。这种方式不需要起诉，只需要以生效的处罚文书直接申请法院强制执行；如果责任人仍不履行，那么“失信黑名单”就会等着他们，坐高铁、乘飞机、申请贷款等都会受到限制。

铜山区人民法院行政庭庭长杨守东告诉记者，去年夏天至今，他们已经协助城管局办理了十多起非诉执行案件。“一年多下来，连我自己也对城管队员刮目相看。”杨守东说，过去他也觉得城管执法很乱，无章可循、无法可依，简单粗暴，但在实际办案过程中，城管部门的卷宗做得比其他行政机关还要好，从受理立案到调查取证，到当事人送达文书、当事人的陈述申辩，到最后的结案，都记载地非常详实，有文字、有照片，对当事人的处罚做到了有理有据

对于拒不执行处罚决定的，由铜山区城管局向人民法院申请非诉执行。

在上个月的“十佳商户”评选中，赵瑶东成功当选，店内挂上了城管部门颁发的流动红旗。

改变执法思路 城管商贩关系由对立变理解

在铜山区上海路上，一家洗车店长期占据人行道从事店外洗车，曾多次与城管队员发生冲突。去年，城管部门对店主下达了行政处罚决定书、对其罚款500元，但店主一直不理会。最终，城管局向法院申请了非诉执行，除了500元罚款，店主王先生还承担了滞纳金、执行费等合计1100元。“原先以为城管部门也只是说说，没想到来真的，那就必须交了。”王先生坦言，这样的经济处罚压力很大，不合法经营哪成？

“过去我们在外面洗车，城管队员来了就暂扣物品，一些洗车工具拉了就走，我非常不高兴，现在不一样了。”过去很长一段时间里，因为店外经营，王先生一直是城管部门的“钉子户”，虽然自己有错在先，但他对城管部门的粗暴执法也是一肚子怨言。如今，看到规范的法律文书，他心服口服。

铜山区城管监察大队一中队指导员齐健坦陈，过去执法中大多采取先暂扣的方式，等商户找到城管局拿东西时再处罚，现在则是首先用法理交涉，不再是行为接触，而是文书接触。“虽然这对我们工作的挑战更大了，得懂法、会制作法律文书，但是我们和商户之间的关系和谐了，不再像过去那样敌对，冲突没有了。”

但也有市民质疑，城管推行“固定证据、下达文书、申请执行”的三步工作法，不就是为了罚点钱吗？“对于这样的质疑，我们底气十足：罚钱绝对不是我们执法的目的。”胡清华介绍，为了让“守法者受益，违法者受损”，经区政府同意，去年开始，铜山区城管局将罚款全部用以奖励商户，开展了“十佳商户”评选，授予流动红旗，予以物质奖励。“这既是对本人的鼓励，对周边商户也是一种影响。我们希望把小红旗发到每一家商户，让文明和谐传递到每一个角落。”

黄河小区临街的一排门面房曾是当地“电焊一条街”，集中了近30家从事电焊加工、不锈钢门窗制作的商铺。赵瑶东在当地干了十多年，因为面积受限，他和其他不少商户一样选择了违规店外经营。虽然被城管部门罚了款，但这次他和城管队员却并没有剑拔弩张。在城管队员的劝说下，赵瑶东重新找了个100多平米的地方做仓库，原先的店面则主要用来承接订单。在上个月的“十佳商户”评选中，他也成功当选。“之前被城管罚了300元，这次奖金发了500元，还‘赚’了200块钱哩！这放过去哪敢想？城管除了罚钱还能发奖金。”他乐呵呵地说。

江苏省住建厅副厅长宋如亚认为，“铜山模式”是“法治城管”的生动注脚，用非强制的方式进行执法，既保证了执法的有效性，又避免了与商户的对立和冲突，维护了社会和谐，达到了法治效果和社会效果的有机统一。胡清华告诉记者，“法治城管”虽然不如暂扣来得快捷，但是长效，而且还不会产生冲突。“我们的目的是让商户主动把占道的物品搬回去，直到不愿再店外经营。经过两年多的实践，我们认为这种模式非常好。”

南京大学政府管理学院教授李洪波亦评价，铜山城管“三步走”的执法方式法制化程度更高，不再只是单纯地跟商户对立，淡化了很多矛盾。以往暂扣物品的方法强制性太强，很容易产生很强的逆反心理，导致双方越搞越僵。现在下达法律文书，让城管的执法流程更合法化，改变了城管的形象。“过去在很多地方，城管的形象是粗暴的，铜山现在这种做法才是理性的。