党的十八大首次提出了农业现代化与新型工业化、信息化、城镇化“四化”同步的发展目标，深刻指明了农业现代化的重要战略地位。党的十九大作出的重大决策部署，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，实施乡村振兴战略。对贫困地区而言，就如十九大报告中所言，核心是如何促进小农户和现代农业发展有机衔接，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。

按照党的十九大部署，就是要大力引导、培育各类新型经营主体，培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效。发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度，这也是贫困地区推进农业现代化的必由之路。土地是贫困地区的最大资源，农业的发展离不开土地，所以贫困地区的发展就要围绕土地规模经营做文章。从贫困地区的陇西县来看，就是要全面落实“三权”分置政策措施，正视土地流转存在的突出问题，积极稳妥地加快推进农村土地承包经营权流转。

一、当前贫困地区农村土地流转中存在的突出问题

（一）传统观念根深蒂固，主动意识不强

陇西是典型的贫困地区农业大县，一方面，农户长期以来形成的恋土情结和小农思想比较严重，将土地视为自己生产生活的根基，认为只要有土地，生活就有保障，即使土地无力耕种，也不愿流转；另一方面，乡村组织对土地流转相关政策的宣传不力，正确引导不够，农户既担心土地流转后自己无较好的就业门路、生活缺乏有效保障，又担心流转收益难以兑现，思想顾虑较多。同时，全县城镇化水平仍然较低，吸纳承载能力不足，农村劳动力向城镇转移空间有限，加之农民自身知识技能储备不足，在城市获得稳定的职业和收入的难度较大，也成为农民对土地流转工作存在思想顾虑的重要原因。

（二）土地立地条件较差，产出效益较低

一是受自然地理环境条件限制，县域内耕地呈现山地多、川地少，旱地多、水地少的特点，立地条件较差，“靠天吃饭”的雨养农业现状没有得到有效改变，土地产出效益较低。据统计，全县167.5万亩耕地中，川地和水浇地分别占30 %和10.5 %。二是由于历史客观原因，在家庭联产承包责任制实施中，承包土地的按人按等的分割承包，使得农户承包的土地呈现细碎化和分散化，实行集中连片流转涉及农户较多，增加了土地流转难度。三是尽管近年来通过中低产田改造、水土保持综合治理等项目，多渠道增加投入，取得了明显成效，全县梯田化水平达到70%，但仍然存在地块比较分散、田间配套道路水平较低等问题，不便于开展机械化作业和规模化经营。四是由于当前农业收益较低，大多数农村青壮年劳动力都外出务工，农业生产主要依靠文化水平和劳动技能相对较低的妇女和老人，导致经营方式落后粗放，耕地质量下降，或甚至出现撂荒，影响了流转业主的积极性。

（三）流转服务管理不到位，流转行为不规范

由于县乡基层政府对农经管理服务体系重视程度不够，乡镇机构改革一刀切，造成乡镇农经管理机构和人员职责不清、岗位不定、人员不定。农村土地承包、流转纠纷调解仲裁的服务体系名义上建立并健全了，实际上在乡村“线断网破”，导致服务不到位，管理不到位。一是土地流转政策信息不畅通。想进行土地流转的农户找不到门路，万般无奈就抛荒；而需求承租土地的工商企业主不知道哪里有地可租，资金闲置或外投。当地土地流转资源得不到合理利用。二是土地流转行为不规范。从流转现象看，存在“三多三少”，即私下流转的多，组织流转的少；口头协商或私下签订协议的多，采用正规合同的少；零星流转的多，集中流转的少；从规模土地流转看，个别农民由于受传统思想或其它一些因素的影响，宁愿撂荒，不愿流转土地，成为土地流转的“钉子户”，影响土地流转业主规模化经营项目的实施；从签订合同看，一些基层组织土地流转“心切”，为民包办做主，不经过农户同意和委托，直接与企业签订土地流转合同；一些企业和农户签订的土地流转合同不采用规范合同文本，私下签订，即不鉴证，也不备案登记；有的流转合同不能兑现，挫伤了农户的流转积极性；有些规模流转合同条款对农户约束多，对业主约束少，收益固定化、长期化，不平等条款使农民的合法权利受到损伤；从土地流转用途看，个别流转业主动机不纯，改变土地农业用途，从事非农产业，或以土地流转名义，签明暗两份合同，私下买卖土地，这一现象在城郊区和公路沿线较为突出。

（四）配套政策不尽完善，流转困难较多

目前，指导农村土地流转的法规及政策比较健全，但在相关的具体配套政策上，仍然存在不够细化和明确的问题。比如，受基本农田保护和生态环境保护政策限制，在流转土地（包括林地、四荒地）上建设设施种植、养殖小区、农产品加工、冷链物流、蔬菜畜禽、仓贮、批发交易市场等固定设施困难较大，影响了经营主体通过流转土地发展现代农业的积极性；受现行政策及银行准入限制，流转后的土地无法进行抵押，修建的农牧设施也无法确权登记，申请贷款难的问题比较突出；大多数流转期限较长的企业和大户由于发展需要，都投入了上百万甚至几百万元的资金，建设了一批高标准、高规格、高效益的种养基地，如果流转期限到期后，农户不再同意继续流转，已流转土地上的日光温室、塑料大棚、林果以及地上附着物该如何处理，土地承包农户与企业、合作社、大户等土地受让人的利益该如何保障，目前均没有明确的相关政策，存在潜在的矛盾纠纷隐患。

二、依法有序推进土地流转

（一）制定扶持政策，大力培育新型农业经营主体

目前农村空心化和老龄化突出，谁来种地已成为现代化农业发展的重大问题，种养大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体已成农业适度规模经营的重要载体。要积极适应这一新常态，认真学习领会中办国办《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》精神，围绕加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，完善“三权分置”办法，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，大力鼓励农户承包土地向经营主体流转。同时，国家应制订更加优惠的信贷、人才、税收等优惠政策，加大扶持力度，特别要加大农民合作社和家庭农场的扶持，优先安排符合条件的农民合作社和家庭农场承担涉农项目，在补助标准上与农业企业同等对待。通过新型经营主体的培育和农民转移就业，加快农村土地流转，推动适度规模经营发展。

   （二）宣传土地流转政策，努力维护农民的合法权利

一是在不改变土地的农业用途、不超过二轮土地承包期限的前期下，鼓励农户通过各种形式流转农村土地，其中，结合当前进行的农村“三变”改革和集体产权制度改革及脱贫攻坚工作，重点宣传和鼓励农户进行农村土地承包经营权入股方式流转，实现农民当股东，有地不种地，收益靠分红；把农民从土地中解脱出来，外出务工或就地打工，既保证了农民对土地的长期而稳定的收益权；又有利于流转业主建立稳定而长久的合作关系，最大限度减少双方的矛盾纠纷，稳定生产和经营，实现双赢。二是规范合同约束条款，平等签订流转合同。通过指导农户和加强备案鉴证，进一步明确完善流转双方的权利和义务，重点把握两点，一个是土地流转到期地上物设施处置、补偿、地力恢复、地界分割等；一个是土地流转收益。从维护农民流转收益和土地流转业主经营稳定的角度出发，应宣传指导流转双方按下列三种方式商议流转收益，其一，固定实物（如每亩一年一定数量的小麦）计租，克服物价上涨和货币贬值对农户流转收益的影响；其二，按比例或按年份增长流转收益，克服经济发展、条件改善、效益提高对农户流转收益的影响；其三，流转土地经营权估价入股，按股保底分红，克服企业经营变化对农户流转收益的影响。

　  （三）加强管理体系建设，完善农村产权流转交易市场

土地流转管理（包括纠纷调解仲裁）属农经机构三大管理任务之一，从目前的管理服务需要来看，应结合新一轮机构改革，纠正乡镇机构改革后将农经站与财政所合并成立乡镇农经财政服务中心的做法，单设乡镇农经站，明确岗位、职责、人员，真正将县乡村基层农经服务体系建立起来，并从编制、经费上给予保证，真抓实干的将服务管理工作开展起来。同时，以县、乡镇农经站为依托，建立健全农村产权流转交易服务机构，按照“放管服”改革要求，通过市场推动的方式，逐步形成并完善县、乡、村三级农村土地流转服务网络体系。彻底解决当前农村土地流转信息不畅通、流转交易不规范，供需市场不对接的问题。探索创新和激活土地流转机制，促进土地资源的优化配置，为促进农业增效、农民增收和农村稳定提供市场平台和体制保障。

（四）推进城乡一体化发展，强化农村农业各项扶持政策的落实

1、改革户籍制度拆除城乡壁垒。放宽户籍管制，是城乡一体化发展的必然趋势。户籍制度改革必须打破农业与非农业户口管理的二元结构，建立统一的户口登记制度；把户口与福利因素分离，还户口的本来面目；逐渐建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度；对在小城镇有固定居所、稳定收入的人员，列入小城镇户籍管理，在子女入托、入学、就业、参军等方面享受与城镇居民同等的待遇。逐步实现城乡户口的一体化管理，削弱甚至取消就业及其他社会保障对农民的歧视政策。只有这样，才能有利于对农民利益的保护，有利于农村土地流转，有利于承包经营权的稳定，有利于农村劳动力的转移。

 2、加大农村剩余劳动力转移。实践证明，哪里的农村劳力转移力度大，哪里的土地流转就活跃。农村劳动力“转”不出去，土地就“流”不起来。要实现农村劳动力的大量转移，除了消除制度性障碍外，还应该做到：一是加大二、三产业发展，加快小城镇建设的步伐，就近转移农民。二是发展打工经济，多渠道、多途径输出农民，做好劳务输出的服务工作，如季节性的往新疆输送拾花工。三是积极利用陇西县的中药材种植及市场资源优势，发展劳动密集型产业，就地转移农民。

3、建立多层次的农村社会保障体系。可以减少农民在流转土地后的后顾之忧。农民最基本的愿望是实现“老有所养、病有所医、生有所靠”，现在病有所医的问题得到初步解决。而养老保险金和农村最低生活保障制度建立还不理想。由于现阶段农民收入水平较低，在农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖43万农村人口的社会保障计划也不现实。因此，在养老基金的筹集方面，可参照城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、农民个人共同出资、合理负担。同时，根据农村最低生活标准条件和经济发展变化，逐年提高农村最低生活标准，每年对低于最低生活标准的农民财政进行救助补贴。使农村社会保障制度真正建立起来。

4、强化农村农业各项扶持政策落实。一是加强农业基础设施建设。特别是生态环境建设和水、电、路建设，努力改善农业生产设施条件，提高土地的质量和效益。二是加大金融对农业的信贷支持。设立农村土地承包经营权抵押、担保风险基金，鼓励引导金融机构创新对土地流转规模经营主体的金融产品和金融服务，全面推开农村土地承包经营权抵押、担保贷款工作。三是建立健全农村社会化服务体系。要按照农业产业化的要求，调整好农业的种植和产品结构，为农民提供产前、产中、产后的系列化服务。四是加大财政奖补扶持力度。各级财政应每年安排资金，对规模流转土地，从事粮食、中药材、菌菜种植、畜牧养殖生产的经营主体（包括龙头企业、合作社、大户）进行奖补，引导新型经营主体进行规模经营和发展现代高效农业。五是调整贫困地区国家农业支持保护补贴。国家农业支持保护补贴目的是体现“谁多种粮食，就优先支持谁”，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，且向从事粮食生产经营的合作社家庭农场种植大户倾斜。由于贫困地区的特殊性和习惯性，农业支持保护补贴实际变成不管土地种不种，种什么实行平均分配，失去了国家农业支持保护补贴政策的目的。建议贫困地区应对这一补贴政策进行调整，改变平均分配户户有份的分配模式，全部向从事粮食生产经营的合作社家庭农场种植大户倾斜，可充分发挥政策的引导和导向作用，有可促进贫困地区土地规模经营的发展和农业经营水平的提升。

原创:吴钢（甘肃省陇西县农村合作经济经营管理站站长、高级农经师）

福建省鸿蒙云网络科技有限公司ycx转载发布