为了防范工商资本租赁农地带来的风险，一些地区向受让方收取土地流转保证金，以确保土地转出方的利益。而土地流转保证金制度，究竟是利是弊？本报记者日前在安徽省合肥市开展了一番调查。

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政府：要把农民从风险中剥离

位于合肥市包河区的烟墩街道是安徽省最早实施土地流转保证金的地方。合肥市出台的相关文件也是借鉴了它的草本。

“我们的牛角大圩当时有近9000亩的基本农用耕地，被列为省级农业示范区。除了在基础设施、产业发展走在全省前沿之外，我们还想在运营机制上进行创新与探索：首先对招商引资的企业进行资质审查，慎重选择企业；其次监管企业投资进度；此外，通过实施保证金制度防范风险。”烟墩街道党工委副书记高心武告诉记者，保证金可以为地方政府重新招商引资缓冲余地，保证了农民的基本权益。

“保证金一般是土地租金的20%，对企业的运营不会造成压力。设计这种制度就为了让农民规避风险。”包河区烟墩街道农办主任方明勇介绍，2009年起，烟墩街道的牛角大圩有近万亩农业用地，考虑到农业风险很大，为了严把招商引资关，他们在合肥市首次启用土地流转保证金制度，相继引进了10余家企业流转土地发展农业。具体操作方式是由村民组自发成立土地流转合作社，与企业签订流转协议。企业入驻之前除了预付一年的土地流转费用以外，还要支付一定比例的土地保证金。

“曾经有一家上市企业流转土地后，没有按照合同约定投入建设，迟迟不兑现。我们及时予以解约，并没收了保证金作为对农民的补偿。这家企业向当地法院提起仲裁，最后法院判决合作社胜诉。”方明勇告诉记者，其中也曾出现过企业因为经营不善干不下去走人的现象，当地及时启动了保证金支付农民地租的程序，同时重新招到新企业入驻，没有引发社会矛盾。

“政府更多的是监管，并不参与其中。土地租赁者与土地合作社双方达成流转合同，保证金直接打到合作社账上。我们招来的基本上都是优质客商，都是老老实实、认认真真地干着农业的活儿。现在已经基本上没有农用土地对外招商了。”烟墩街道党委副书记高心武介绍说，随着企业的良性发展，现在进驻的14家企业都步入了快车道。经过近些年的发展，合作双方也趋向更人性化的方向。考虑到一些企业投资强度较大，在土地上的固定资产投入达到一定规模，对诚信企业的保证金及时予以了返还。

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企业：保证金收取就像是考试

从事水果种植的桃蹊农场是入驻烟墩街道万亩农业示范田较早的一家农场，如今，它的葡萄、鲜桃采摘基地已成为都市市民周末的一处休闲胜地。这家企业的负责人合肥市牛头现代农业有限公司总经理杨浩川介绍说，他们在2009年选中了牛角大圩的这块地，总共面积950亩。当时是与土地流转合作社签订的流转合同，前三年以每亩500元的价格租赁。以后每三年递增10%的租金。根据约定，交纳了20万元保证金。经过三年的运营后，这家公司投入数千元进行基础设施建设，水果基地如期建设使用运营。公司的发展进入良性阶段后，土地流转合作社把20万保证金退还给了企业。

“收取保证金并不在于金钱的价值，更重要的意义在于我们通过考试了。”杨浩川谈及自己对保证金制度的认识。他认为，地方政府采取保证金制度既是对企业的一种督促，也是对地方经济发展的一种保护。

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合肥：向全市推广保证金制

2013年2月，合肥市出台通知，要求工商资本进入农业要有一定的准入条件。随着国家对工商资本进入农业领域的重视程度越来越大，随后出台的《合肥市工商企业租赁农户承包地准入办法》以红头文件的形式予以规范。

文件规定企业需具有从事农业生产经营能力和履约能力，企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率，连续三年盈利，企业银行信用等级在A级以上（含A级）。经审查具备从事农业生产基本条件和生产经营能力的，予以准入；审查未通过的，原则上不予以准入，并以书面形式告知申报单位。

除了准入条件外，还要求建立经营风险防控制度。比如规定企业（受让方）租赁农户承包土地不得改变土地集体所有性质；不得将农用地作为非农用途或转为建设用地；不得擅自改变合同生产用途；不得进行破坏土壤地力的掠夺性生产经营活动；不得在城市建设规划范围内擅自长期流转土地；不得损害农民土地承包权益；不得撂荒或长期闲置；对企业（受让方）擅自改变农地性质、用途和损害农民权益的行为，要及时指导纠偏和制止并及时上报上级农业、国土等行政主管部门，依法予以查处。企业（受让方）自土地流转合同签订生效之日起10日内，预付全年土地流转租金，自第二年起，每年年初预付全年土地流转租金。土地流转面积超过500亩以上的企业（受让方），按不低于一个年度的土地流转租金向乡镇三资委托代理中心缴纳风险保障金，实行缴纳企业专户存储管理，待流转合同到期后返还本息。当企业（受让方）无法支付土地租金时，乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金，不足部分依法追缴到位，以确保土地转出方利益。对确因经营困难而无力继续经营的企业（受让方），在充分尊重流转土地农户意愿的前提下，由乡镇农村土地承包经营权管理机构协调土地流转双方通过行政或司法途径解除流转合同，并按合同约定及时将土地退回农户耕种。

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专家：保证金制度不易复制

烟墩街道农办主任方明勇说，保证金制度实施这些年一直运营比较良好。但是他们也有一些自己的担忧。比如说担心国家土地政策的大变化和调整；自身区域功能定位的调整变化等。一旦这些方面产生变化，势必影响土地流转合同的兑现实施。

安徽省政府参事刘奇认为，像合肥这样的省会城市在农用土地流转方面采取保证金制度有利于解决“农用土地非农化”等问题，同时可以最大限度地规避农民的风险。但这种制度并不适于大规模复制。比如说地理位置比较偏远的农村地区就不太适合。